Souveränität, nicht Abkürzungen: Mythen über den wirtschaftlichen Erfolg von Stammesgemeinschaften entlarvt

Ein hartnäckiges Missverständnis ist, dass indianische Stämme in Branchen wie Glücksspiel und Cannabis unfaire Vorteile haben. Während einige glauben, die Stämme nutzten Schlupflöcher, genießen Steuervergünstigungen oder umgehen Vorschriften, operieren die Stämme tatsächlich unter einem eigenen Rechtsrahmen, der in Verträgen, Bundesrecht und einer Regierungs‑zu‑Regierungs‑Beziehung mit den Vereinigten Staaten verwurzelt ist und ihre innewohnende Souveränität anerkennt.

Diese Anerkennung wurde nicht frei gewährt, sondern durch jahrzehntelange Rechtskämpfe und Interessenvertretung nach Jahrhunderten der Vertreibung erkämpft. Heute bestätigt die Souveränität das Recht eines Stammes, sein Volk, Land und seine Wirtschaft zu regieren. Wirtschaftliche Entwicklung ist für diese Souveränität unerlässlich, da sie den Stämmen die Ressourcen bereitstellt, die sie benötigen, um ihre Gesetze durchzusetzen und ihre Gemeinschaften zu unterstützen.^[1]

Glücksspiel: Das Fundament der wirtschaftlichen Unabhängigkeit von Stämmen.

Ein Bereich der wirtschaftlichen Entwicklung von Stämmen ist das Glücksspiel. Vor den 1980‑Jahren versuchten viele Bundesstaaten, das Stammes‑Glücksspiel zu regulieren oder zu schließen, mit dem Argument, dass die Stämme den staatlichen Glücksspielbeschränkungen unterliegen. Als souveräne Nationen betonten die Stämme ihr Recht, Glücksspielunternehmen auf Stammesland zu betreiben.

1987 entschied der Oberste Gerichtshof der USA im Urteil California v. Cabazon Band of Mission Indians , dass ein Bundesstaat, der irgendeine Form von Glücksspiel zulässt, selbst in begrenztem Umfang, den Stämmen nicht verbieten kann, ähnliche Spiele auf ihrem Land anzubieten. Kalifornien erlaubte wohltätiges Bingo und Kartenspiele, versuchte jedoch, dem Cabazon Band das Betreiben von Hochstufen‑Bingo und Poker zu untersagen. Das Gericht entschied zugunsten des Stammes und bestätigte, dass Staaten Glücksspielbeschränkungen auf Stammesland nicht auferlegen dürfen, sofern der Kongress nicht ausdrücklich autorisiert.

Dieses Urteil führte 1988 zum Indian Gaming Regulatory Act (IGRA), der einen Rahmen für das Stammes‑Glücksspiel schuf:

• Class II gaming umfasst Bingo und nicht‑bankierte Kartenspiele wie Poker, bei denen die Spieler gegeneinander und nicht gegen das Haus antreten. Stämme können Class‑II‑Glücksspiel ohne staatliche Genehmigung betreiben.
• Class III gaming deckt traditionelle Casinospiele wie Spielautomaten, Blackjack und Roulette ab. Diese erfordern ein Staats‑Stammes‑Abkommen, das Lizenzierung, Betrieb und Umsatzbeteiligungsvereinbarungen festlegt.

Nach dem IGRA muss das Glücksspiel‑Einkommen zur Unterstützung der Stammesregierung, der wirtschaftlichen Entwicklung und wesentlicher Dienstleistungen wie Gesundheitsversorgung und Bildung verwendet werden. Während Stämme Gewinne an Mitglieder ausschütten können, müssen diese Mittel der Gemeinschaft zugutekommen und nicht privaten Investoren. Im Gegensatz zu privaten Casinos, bei denen die Gewinne an Aktionäre gehen, dienen die Einnahmen aus dem Stammes‑Glücksspiel einem breiteren Zweck.

Cannabis im Vergleich zum Glücksspiel

Cannabis weist einige Parallelen zum Casinogeschäft auf. Dennoch stehen die Stämme vor mehreren Herausforderungen beim Eintritt in den Cannabismarkt. Beispielsweise ist es den Stämmen weitgehend untersagt, mit staatlich lizenzierten Unternehmen zu interagieren, es sei denn, sie schließen ein Abkommen mit dem Staat ab. Zudem verbietet das IGRA die Verwendung von Glücksspiel‑Einnahmen zur Finanzierung von Unternehmen, die nach Bundesrecht illegal bleiben, einschließlich Cannabis. Um regulatorischer Prüfung zu entgehen und ihre Lizenzen zu schützen, halten die Stämme Glücksspiel‑ und Cannabis‑Operationen finanziell getrennt.

Cannabis: Die nächste Grenze

Während das Stammes‑Glücksspiel durch einen gut etablierten Bundesrahmen geregelt ist, bleibt Cannabis ein rechtliches Graubereich. Die 2026‑Bundesregel für medizinisches Marihuana änderte die Einstufung qualifizierter medizinischer Produkte. Sie legalisierte jedoch nicht allgemein Cannabis für den Freizeitgebrauch und hob nicht die Notwendigkeit auf, bundesstaatliche, stammesinterne und ggf. staatliche Anforderungen zu prüfen.

Diese Inkonsistenz hat zu rechtlicher Unsicherheit für die Stämme geführt. 2014 veröffentlichte das Justizministerium das „Wilkinson‑Memorandum“, das darlegte, wie Bundesstaatsanwälte mit Cannabistätigkeiten auf Stammesland umgehen sollten. Das Memo legalisierte Cannabis nicht, schlug jedoch vor, dass Bundesstaatsanwälte von einer Intervention absehen könnten, wenn die Stämme bestimmte Durchsetzungsschwerpunkte einhalten – etwa Cannabis von Minderjährigen fernzuhalten und grenzüberschreitenden Schmuggel zu verhindern.

Viele Stämme sahen darin ein grünes Licht. Sie glaubten, die Bundesregierung würde gut regulierte Cannabisunternehmen, die auf Stammesland beschränkt sind, tolerieren. Die Realität erwies sich als komplexer. Einige frühe Stammesprojekte stießen auf staatlichen Widerstand, regulatorische Verwirrung und sogar Bundesrazzien.^[2] Letztlich zog die Trump‑Administration das Memo 2018 zurück, was weitere regulatorische Unklarheiten für Stammes‑Cannabis‑Operationen schuf.^[3]

Fallstudie: Souveränität in der Praxis

Die Regulierung einer neuen Branche braucht Zeit, und Cannabis bildet da keine Ausnahme. Nevada legalisierte Cannabis 2017, aber der Staat verabschiedete erst 2021 Gesetze, die öffentliche Konsumlounges erlauben. Selbst dann wurde die erste staatlich ausgestellte Lounge‑Lizenz erst 2024 erteilt.

In der Zwischenzeit musste das Las‑Vegas‑Paiute‑Stamm nicht warten. 2019, fünf Jahre vor der ersten staatlichen Lounge‑Lizenz, eröffnete der Stamm die erste Cannabis‑Konsumlounge Nevadas auf Stammesland. Im Rahmen seines Staats‑Stamm‑Cannabis‑Abkommens stimmte das Las‑Vegas‑Paiute‑Stamm zu, zentrale staatliche Vorgaben zu befolgen, wie Teststandards sowie Verpackungs‑ und Kennzeichnungsvorschriften. Als souveräne Nation benötigte es jedoch keine staatlich ausgestellte Lizenz, um die Lounge in seiner Gerichtsbarkeit zu eröffnen.

Über den frühen Markteintritt hinaus ermöglicht die Stammes‑Souveränität auch vertikale Integration, die in der Cannabis‑Industrie als vorteilhaft gilt. Während Nevada vertikale Integration erlaubt, verbieten viele Bundesstaaten, darunter New York, Unternehmen die Kontrolle mehrerer Stufen der Cannabiskette, um Monopole zu verhindern. Stämme hingegen sind auf ihrem Land nicht an staatliche Beschränkungen gebunden, sodass sie Anbau, Verarbeitung und Einzelhandel unter einem Unternehmen integrieren können. Diese Struktur senkt Kosten, rationalisiert Lieferketten und steigert die Rentabilität. Beispielsweise hat die Oneida Indian Nation in New York eine der ersten vollständig von der Saat bis zum Verkauf gehenden Cannabis‑Operationen des Staates entwickelt, trotz des Verbots vertikaler Integration in New York. Da Stammesgemeinschaften zusammen mehr als drei Millionen Acres landwirtschaftlicher Fläche besitzen – mehr als die gesamte Freiland‑Cannabisfläche Kaliforniens – ist ihr potenzieller Beitrag zur Branche erheblich.^[4]

Staat‑Stamm‑Abkommen und Markterweiterung

Wie viel Befugnis die Bundesstaaten den Stammes‑Cannabis‑Operationen zugestehen, variiert. 2015 unterzeichneten der Suquamish‑Stamm und das Washington State Liquor and Cannabis Board das erste staat‑stammesinterne Marihuana‑Abkommen des Landes. Das Abkommen erlaubte dem Stamm, Cannabis auf eigenem Land zu lizenzieren und zu regulieren, und wurde zur Vorlage für zukünftige Vereinbarungen.^[5] Es war das erste Abkommen dieser Art und diente als Modell für viele weitere.

Die meisten Abkommen, einschließlich desjenigen von Washington, beschränken den Verkauf jedoch auf das Stammesgebiet. Will ein Stamm außerhalb des Stammesgebiets verkaufen, muss er wie jeder private Betreiber eine staatliche Lizenz erhalten.

Minnesota hat nun Stammes‑Cannabis‑Abkommen und Kooperationsvereinbarungen umgesetzt, die Aktivitäten jenseits von Stammes‑regulierten Gebieten regeln. OCM führt Vereinbarungen mit neun Stammesnationen auf, und qualifizierte Abkommen erlauben bis zu acht Einzelhandelsstandorte außerhalb des Stammesgebiets, vorbehaltlich ihrer Bedingungen, lokaler Vorgaben, Test‑, Tracking‑ und Steueranforderungen. Dies ist ein Betriebsrahmen und kein hypothetischer Gesetzesvorschlag.

Steuern & Souveränität: Missverständnisse aufklären

Ein verbreiteter Mythos ist, dass Stammesunternehmen „keine Steuern zahlen“. In Wirklichkeit verlangen viele staat‑stammesinterne Cannabis‑Abkommen von den Stämmen die Anwendung von Steuern in Höhe des staatlichen Satzes, sodass Stammesunternehmen private Cannabis‑Betreiber nicht unterbieten.

Der Unterschied liegt darin, wohin das Geld fließt: Während staatliche Steuern staatliche Programme finanzieren, verbleiben Stammessteuern in der Gemeinschaft und unterstützen Dienstleistungen wie Gesundheitsversorgung, Bildung und Wohnen.^[6]

Auf Bundesebene sind Stammesregierungen im Allgemeinen von Einkommenssteuern befreit. Aber stammesgeführte Unternehmen, insbesondere solche, die außerhalb des Reservats tätig sind, können dennoch wie jedes andere Unternehmen Bundessteuern schulden. Bei bundesstaatlichen Verbrauchsteuern sind Stämme nicht automatisch befreit, wie es bei den Bundesstaaten der Fall ist. Stattdessen qualifizieren sich Stämme nur, wenn die Tätigkeit als „wesentliche Regierungsfunktion“ eingestuft wird, etwa den Betrieb einer Klinik oder einer Schule.^[7]

Warum das wichtig ist

Die Beteiligung von Stämmen an Glücksspiel und Cannabis dreht sich nicht um Schlupflöcher oder Sonderbehandlungen. Es geht um die Ausübung rechtlich anerkannter Souveränität. So wie Bundesstaaten ihre eigenen Branchen regulieren, regieren Stämme ihr Land und ihre Wirtschaft nach einem eigenen Rechtsrahmen.

Glücksspiel und Cannabis haben den Stämmen Wege zur wirtschaftlichen Selbstständigkeit, zur Schaffung von Arbeitsplätzen und zur Wiederanlage in ihre Gemeinschaften eröffnet. Während das Glücksspiel unter einer klar definierten bundesstaatlichen Struktur funktioniert, müssen stammesgeführte Cannabisunternehmen ein komplexes Geflecht aus Bundes-, Landes- und Stammesvorschriften bewältigen. Die Souveränität ermöglicht es den Stämmen, auf Arten zu innovieren, die staatlich lizenzierten Unternehmen nicht möglich sind, etwa Cannabis-Lounges vor staatlicher Genehmigung zu eröffnen oder die Abläufe vertikal zu integrieren, wo private Unternehmen Beschränkungen unterliegen.

Diese Branchen sind keine Schlupflöcher, sondern wesentliche Instrumente für die wirtschaftliche Entwicklung der Stämme nach Generationen rechtlicher und wirtschaftlicher Hürden. Es handelt sich um hart erkämpfte Chancen, die aus Souveränität entstehen, nicht aus Begünstigung.

Quellen:

^[1] Paul Mooney, Making Marijuana Less Illegal: Challenges for Native American Tribes Entering the Marijuana Market, 67 S.D. L. REV. 482 (2022).

^[2] Florey, The Complicated Beginnings and Promising Future of Tribal Cannabis, 67 S.D. L. Rev. 443, 444 (2022)

^[3] Cowan, Taxing Cannabis on the Reservation, 57 Am. Bus. L.J. 867, 873 (2020)

^[4] Ryan B. Stoa, Tribal Cannabis Agriculture Law, 2023 ULR 1075, 1090 (2023).

^[5] Marijuana Compact Between the Suquamish Tribe and the State of Washington (Sept. 15, 2015), https://lcb.wa.gov/sites/default/files/publications/Marijuana/Suquamish_MJ_Compact.pdf.

^[6]  Paul Mooney, Making Marijuana Less Illegal: Challenges for Native American Tribes Entering the Marijuana Market, 67 S.D. L. Rev. 482, 495–96 (2022).

^[7] Mark J. Cowan, Taxing Cannabis on the Reservation, 57 AM. BUS. L.J. 867, 902 (2020).