Soberanía, No Atajos: Desmitificando los Mitos sobre el Éxito Económico Tribal

Un malentendido persistente es que las tribus nativas americanas tienen ventajas injustas en industrias como los juegos de azar y el cannabis. Mientras algunos creen que las tribus explotan lagunas legales, disfrutan de exenciones fiscales o eluden regulaciones, en realidad las tribus operan bajo un marco legal distinto, basado en tratados, la legislación federal y una relación de gobierno a gobierno con los Estados Unidos que reconoce su soberanía inherente.

Este reconocimiento no se concedió libremente, sino que se ganó a lo largo de décadas de batallas legales y defensa tras siglos de desplazamiento. Hoy, la soberanía afirma el derecho de una tribu a gobernar a su gente, su territorio y su economía. El desarrollo económico es esencial para esa soberanía, ya que brinda los recursos que las tribus necesitan para hacer cumplir sus leyes y apoyar a sus comunidades.^[1]

Juegos de azar: La base de la independencia económica tribal.

Una área del desarrollo económico tribal es el juego. Antes de la década de 1980, muchos estados intentaron regular o cerrar los juegos tribales, argumentando que las tribus estaban sujetas a las restricciones estatales de juego. Como naciones soberanas, las tribus sostenían que tenían el derecho de operar empresas de juego en su territorio tribal.

En 1987, la Corte Suprema de EE. UU. dictaminó en California v. Cabazon Band of Mission Indians que si un estado permitía cualquier forma de juego, incluso de manera limitada, no podía impedir que las tribus ofrecieran juegos similares en su tierra. California permitía bingo benéfico y clubes de cartas, pero intentó prohibir al Cabazon Band operar bingo y póker de altas apuestas. La Corte se puso del lado de la tribu, afirmando que los estados no podían imponer restricciones de juego en tierras tribales a menos que el Congreso lo autorizara.

Esta decisión condujo a la Ley de Regulación de Juegos Indios (IGRA) en 1988, que estableció un marco para los juegos tribales:

• Juegos de Clase II incluyen bingo y juegos de cartas no bancados como el póker, donde los jugadores compiten entre sí, no contra la casa. Las tribus pueden operar juegos de Clase II sin aprobación estatal.
• Juegos de Clase IIIabarcan juegos de casino tradicionales como máquinas tragamonedas, blackjack y ruleta. Estos requieren un convenio estatal-tribal que detalle licencias, operaciones y acuerdos de reparto de ingresos.

Según la IGRA, los ingresos de los juegos deben destinarse a apoyar las operaciones del gobierno tribal, el desarrollo económico y servicios esenciales como la salud y la educación. Aunque las tribus pueden distribuir ganancias a sus miembros, esos fondos deben beneficiar a la comunidad colectiva y no a inversores privados. A diferencia de los casinos privados, donde las ganancias van a los accionistas, los ingresos de los juegos tribales sirven a un propósito más amplio.

Comparación entre el Cannabis y los Juegos de Azar

El cannabis comparte algunos paralelismos con los juegos de casino. Sin embargo, las tribus enfrentan varios desafíos al ingresar al mercado del cannabis. Por ejemplo, las tribus están en gran medida impedidas de interactuar con negocios con licencia estatal a menos que celebren un convenio con el estado. Además, la IGRA prohíbe usar los ingresos de los juegos para financiar negocios que siguen siendo ilegales bajo la legislación federal, incluido el cannabis. Para evitar el escrutinio regulatorio y proteger sus licencias, las tribus mantienen separadas financieramente las operaciones de juego y de cannabis.

Cannabis: La Próxima Frontera

Mientras que los juegos tribales están regidos por un marco federal bien establecido, el cannabis sigue siendo una zona gris legal. La 2026 federal medical-marijuana rule cambió la clasificación de los productos médicos calificados. No legalizó en general el cannabis de uso adulto ni eliminó la necesidad de evaluar los requisitos federales, tribales y estatales aplicables.

Esta inconsistencia ha generado incertidumbre legal para las tribus. En 2014, el Departamento de Justicia publicó el “Wilkinson Memorandum”, que describía cómo los fiscales federales deberían abordar la actividad del cannabis en tierras tribales. El memorando no legalizó el cannabis, pero sugirió que si las tribus seguían ciertas prioridades de aplicación—como mantener el cannabis alejado de menores y prevenir el tráfico transfronterizo—entonces los fiscales federales podrían optar por no intervenir.

Muchas tribus vieron esto como una luz verde. Creían que el gobierno federal toleraría negocios de cannabis bien regulados confinados a tierras tribales. La realidad resultó más complicada. Algunas iniciativas tribales tempranas enfrentaron resistencia estatal, confusión regulatoria e incluso redadas federales.^[2]  Finalmente, la administración Trump revocó el memorando en 2018, creando una mayor ambigüedad regulatoria para las operaciones tribales de cannabis.^[3]

Estudio de Caso: Soberanía en Acción

Regular una nueva industria lleva tiempo, y el cannabis no es una excepción. Nevada legalizó el cannabis en 2017, pero el estado no aprobó legislación que permitiera salones de consumo público hasta 2021. Incluso entonces, la primera licencia de salón emitida por el estado no llegó hasta 2024.

Mientras tanto, la Tribu Paiute de Las Vegas no tuvo que esperar. En 2019, cinco años antes de la primera licencia de salón del estado, la tribu abrió el primer salón de consumo de cannabis de Nevada en territorio tribal. Bajo su convenio estatal-tribal de cannabis, la tribu Paiute de Las Vegas acordó seguir normas estatales clave, como los estándares de pruebas y los requisitos de empaque y etiquetado. Pero, como nación soberana, no necesitó una licencia emitida por el estado para abrir el salón dentro de su jurisdicción.

Más allá de la entrada temprana al mercado, la soberanía tribal también permite la integración vertical, que se considera beneficiosa en la industria del cannabis. Mientras Nevada permite la integración vertical, muchos estados, incluido Nueva York, prohíben que las empresas controlen múltiples etapas de la cadena de suministro de cannabis para evitar monopolios. Sin embargo, las tribus no están sujetas a las restricciones estatales en sus tierras, lo que les permite integrar el cultivo, el procesamiento y la venta al por menor bajo una sola entidad. Esta estructura reduce costos, agiliza las cadenas de suministro y aumenta la rentabilidad. Por ejemplo, la Nación India Oneida en Nueva York ha desarrollado una de las primeras operaciones de cannabis de semilla a venta del estado, a pesar de la prohibición de integración vertical en Nueva York. Dado que las naciones tribales poseen colectivamente más de tres millones de acres de tierras agrícolas, superando toda la huella de cultivo al aire libre de cannabis de California, su papel potencial en la industria es sustancial.^[4]

Convenios Estatales-Tribales y Expansión del Mercado

La medida en que los estados reconocen autoridad en las operaciones tribales de cannabis varía. En 2015, la Tribu Suquamish y la Junta de Licores y Cannabis del Estado de Washington firmaron el primer convenio estatal-tribal de marihuana del país.  El convenio permitió a la tribu licenciar y regular el cannabis en su propio territorio y se convirtió en una plantilla para futuros acuerdos.^[5] Este fue el primer acuerdo de su tipo y se convirtió en un modelo para muchos otros.

Sin embargo, la mayoría de los convenios, incluido el de Washington, limitan las ventas al interior de los límites tribales. Si una tribu desea vender fuera de la reserva, debe obtener una licencia estatal como cualquier operador privado.

Minnesota ahora ha ejecutado tribal cannabis compacts and cooperative agreements que regulan actividades más allá de las tierras reguladas tribalmente. OCM enumera acuerdos con nueve naciones tribales, y los acuerdos que califican permiten hasta ocho ubicaciones minoristas fuera de la reserva, sujetos a sus términos, requisitos locales, pruebas, seguimiento y tributación. Este es un marco operativo y no una propuesta legislativa hipotética.

Impuestos y Soberanía: Aclarando Conceptos Erróneos

Un mito común es que los negocios tribales “no pagan impuestos”. En realidad, muchos convenios estatales-tribales de cannabis exigen que las tribus apliquen impuestos equivalentes a la tasa estatal, garantizando que los negocios tribales no subvaloren a los operadores privados de cannabis.

La diferencia está en el destino del dinero: mientras los impuestos estatales financian programas estatales, los impuestos tribales permanecen dentro de la comunidad, apoyando servicios como la salud, la educación y la vivienda.​^[6]

A nivel federal, los gobiernos tribales generalmente están exentos del impuesto sobre la renta. Pero las empresas de propiedad tribal, especialmente las que operan fuera de la reserva, pueden aún deber impuestos federales como cualquier otro negocio. En lo que respecta a los impuestos federales especiales, las tribus no están automáticamente exentas como lo están los estados. En cambio, las tribus solo califican si la actividad se considera una “función gubernamental esencial”, como operar una clínica o una escuela.^[7]

Por qué es importante

La participación tribal en los juegos de azar y el cannabis no se trata de lagunas legales ni de trato especial. Se trata de ejercer la soberanía legalmente reconocida. Así como los estados regulan sus propias industrias, las tribus gobiernan sus tierras y economías bajo un marco jurídico separado.

Los juegos de azar y el cannabis han brindado a las tribus vías hacia la autosuficiencia económica, la creación de empleo y la reinversión en sus comunidades. Mientras que los juegos de azar operan bajo una estructura federal bien definida, los negocios tribales de cannabis deben navegar una compleja combinación de regulaciones federales, estatales y tribales. La soberanía permite a las tribus innovar de maneras que las empresas con licencia estatal no pueden, desde abrir salones de cannabis antes de la aprobación estatal hasta integrar verticalmente las operaciones donde las compañías privadas enfrentan restricciones.

Estas industrias no son lagunas legales, sino herramientas vitales para el desarrollo económico tribal después de generaciones de barreras legales y económicas. Son oportunidades arduamente conquistadas, nacidas de la soberanía, no de favoritismo.

Referencias:

^[1] Paul Mooney, Making Marijuana Less Illegal: Challenges for Native American Tribes Entering the Marijuana Market, 67 S.D. L. REV. 482 (2022).

^[2] Florey, The Complicated Beginnings and Promising Future of Tribal Cannabis, 67 S.D. L. Rev. 443, 444 (2022)

^[3] Cowan, Taxing Cannabis on the Reservation, 57 Am. Bus. L.J. 867, 873 (2020)

^[4] Ryan B. Stoa, Tribal Cannabis Agriculture Law, 2023 ULR 1075, 1090 (2023).

^[5] Marijuana Compact Between the Suquamish Tribe and the State of Washington (Sept. 15, 2015), https://lcb.wa.gov/sites/default/files/publications/Marijuana/Suquamish_MJ_Compact.pdf.

^[6]  Paul Mooney, Making Marijuana Less Illegal: Challenges for Native American Tribes Entering the Marijuana Market, 67 S.D. L. Rev. 482, 495–96 (2022).

^[7] Mark J. Cowan, Taxing Cannabis on the Reservation, 57 AM. BUS. L.J. 867, 902 (2020).