Souveraineté, pas de raccourcis : démythifier les mythes sur le succès économique des tribus

Un malentendu persistant est que les tribus amérindiennes ont des avantages injustes dans des industries comme les jeux de hasard et le cannabis. Alors que certaines personnes pensent que les tribus exploitent les failles, bénéficient d’exonérations fiscales ou contournent les réglementations, les tribus fonctionnent en réalité dans un cadre juridique distinct enraciné dans les traités, la loi fédérale et une relation gouvernement à gouvernement avec les États-Unis qui reconnaît leur souveraineté inhérente.

Cette reconnaissance n’a pas été accordée librement, mais a été acquise au fil des décennies de batailles juridiques et de plaidoyer après des siècles de déplacement. Aujourd’hui, la souveraineté affirme le droit d’une tribu de gouverner son peuple, son territoire et son économie. Le développement économique est essentiel à cette souveraineté, fournissant les ressources dont les tribus ont besoin pour faire respecter leurs lois et soutenir leurs communautés.^[1]

Jeux de hasard : La fondation de l’indépendance économique des tribus.

Un domaine du développement économique des tribus est les jeux de hasard. Avant les années 1980, de nombreux États ont tenté de réglementer ou de fermer les jeux de hasard des tribus, en argumentant que les tribus étaient soumises aux restrictions de jeux de hasard des États. En tant que nations souveraines, les tribus ont maintenu qu’elles avaient le droit d’exploiter des entreprises de jeux de hasard sur leur territoire.

En 1987, la Cour suprême des États-Unis a rendu un arrêt dans l’affaire Californie c. Cabazon Band of Mission Indians selon lequel si un État autorisait une forme de jeux de hasard, même de manière limitée, il ne pouvait pas empêcher les tribus d’offrir des jeux de hasard similaires sur leur territoire. La Californie autorisait le bingo caritatif et les clubs de cartes, mais a tenté d’interdire à la bande Cabazon d’exploiter des jeux de bingo et de poker à hauts enjeux. La Cour a donné raison à la tribu, affirmant que les États ne pouvaient pas imposer de restrictions de jeux de hasard sur les terres tribales à moins d’être autorisés par le Congrès.

Cet arrêt a conduit à la loi de 1988 sur la réglementation des jeux de hasard des Indiens (IGRA), qui a établi un cadre pour les jeux de hasard des tribus :

• Jeux de hasard de classe II comprennent le bingo et les jeux de cartes non bancaires comme le poker, où les joueurs s’affrontent les uns les autres, et non la maison. Les tribus peuvent exploiter des jeux de hasard de classe II sans approbation de l’État.
• Jeux de hasard de classe III couvrent les jeux de casino traditionnels comme les machines à sous, le blackjack et la roulette. Ces jeux nécessitent un accord État-tribu définissant les licences, les opérations et les accords de partage des revenus.

En vertu de l’IGRA, les revenus des jeux de hasard doivent être utilisés pour soutenir les opérations du gouvernement tribal, le développement économique et les services essentiels comme les soins de santé et l’éducation. Même si les tribus peuvent distribuer des bénéfices à leurs membres, ces fonds doivent profiter à la communauté collective plutôt qu’aux investisseurs privés. Contrairement aux casinos privés, où les bénéfices vont aux actionnaires, les revenus des jeux de hasard des tribus servent un objectif plus large.

Comparaison du cannabis et des jeux de hasard

Le cannabis partage certaines similitudes avec les jeux de hasard. Cependant, les tribus rencontrent plusieurs défis pour entrer sur le marché du cannabis. Par exemple, les tribus sont largement empêchées d’interagir avec les entreprises autorisées par les États à moins qu’elles n’entrent dans un accord avec l’État. De plus, l’IGRA interdit d’utiliser les revenus des jeux de hasard pour financer des entreprises qui restent illégales en vertu de la loi fédérale, y compris le cannabis. Pour éviter les examens réglementaires et protéger leurs licences, les tribus maintiennent des opérations de jeux de hasard et de cannabis financièrement séparées.

Cannabis : La nouvelle frontière

Alors que les jeux de hasard des tribus sont régis par un cadre fédéral bien établi, le cannabis reste une zone grise juridique. La loi sur les substances contrôlées (CSA) classe toujours le cannabis comme une substance de classe I, le rendant illégal au niveau fédéral, même dans les États où il est entièrement réglementé.

Cette incohérence a conduit à une incertitude juridique pour les tribus. En 2014, le ministère de la Justice a publié la « note Wilkinson », qui a exposé la manière dont les procureurs fédéraux devaient aborder les activités de cannabis sur les terres tribales. La note n’a pas légalisé le cannabis, mais a suggéré que si les tribus suivaient certaines priorités d’application de la loi, comme tenir le cannabis à l’écart des mineurs et empêcher le trafic transfrontalier, les procureurs fédéraux pourraient choisir de ne pas intervenir.

De nombreuses tribus ont vu cela comme un feu vert. Elles croyaient que le gouvernement fédéral tolérerait des entreprises de cannabis bien réglementées confinées aux terres tribales. La réalité s’est avérée plus compliquée. Certaines des premières entreprises tribales ont rencontré des réactions négatives de la part des États, des confusions réglementaires et même des raids fédéraux.^[2] Finalement, l’administration Trump a abrogé la note en 2018, créant une ambiguïté réglementaire supplémentaire pour les opérations de cannabis des tribus.^[3]

Étude de cas : La souveraineté en action

La réglementation d’une nouvelle industrie prend du temps, et le cannabis ne fait pas exception. Le Nevada a légalisé le cannabis en 2017, mais l’État n’a pas adopté de législation autorisant les salles de consommation publique jusqu’en 2021. Même alors, le premier permis de salle de consommation délivré par l’État n’est pas arrivé avant 2024.

Pendant ce temps, la tribu Las Vegas Paiute n’a pas eu à attendre. En 2019, cinq ans avant le premier permis de salle de consommation de l’État, la tribu a ouvert la première salle de consommation de cannabis du Nevada sur les terres tribales. En vertu de son accord État-tribu sur le cannabis, la tribu Las Vegas Paiute a accepté de suivre les règles clés de l’État, telles que les normes de test et les exigences de conditionnement et d’étiquetage. Mais en tant que nation souveraine, elle n’avait pas besoin d’un permis délivré par l’État pour ouvrir la salle de consommation dans sa juridiction.

Au-delà d’une entrée précoce sur le marché, la souveraineté tribale permet également l’intégration verticale, considérée comme bénéfique dans l’industrie du cannabis. Alors que le Nevada autorise l’intégration verticale, de nombreux États, y compris New York, interdisent aux entreprises de contrôler plusieurs étapes de la chaîne d’approvisionnement du cannabis pour empêcher les monopoles. Cependant, les tribus ne sont pas liées par les restrictions de l’État sur leur territoire, leur permettant d’intégrer la culture, le traitement et la vente au détail sous une seule entité. Cette structure réduit les coûts, rationalise les chaînes d’approvisionnement et accroît la rentabilité. Par exemple, la nation Oneida dans l’État de New York a développé l’une des premières opérations de cannabis de la boutique à la vente au détail de l’État, malgré l’interdiction de l’intégration verticale de New York. Étant donné que les nations tribales possèdent collectivement plus de trois millions d’acres de terres agricoles, dépassant l’ensemble de la superficie de cannabis en plein air de la Californie, leur rôle potentiel dans l’industrie est considérable.^[4]

Accords État-tribu et expansion du marché

L’autorité que les États reconnaissent dans les opérations de cannabis des tribus varie. En 2015, la tribu Suquamish et la commission des boissons et du cannabis de l’État de Washington ont signé le premier accord État-tribu sur le cannabis. L’accord a permis à la tribu d’autoriser et de réglementer le cannabis sur son propre territoire et est devenu un modèle pour les accords futurs.^[5] C’était le premier accord de ce type et est devenu un modèle pour de nombreux autres.

Cependant, la plupart des accords, y compris celui de Washington, limitent les ventes à l’intérieur des frontières tribales. Si une tribu souhaite vendre hors réserve, elle doit obtenir un permis de l’État comme n’importe quel exploitant privé.

Le Minnesota pourrait bientôt briser ce moule. Une nouvelle législation permettrait aux entreprises de cannabis des tribus de vendre hors réserve dans le cadre d’accords, ce que aucun autre État n’a fait. Si elle est adoptée, elle pourrait établir un précédent national pour l’expansion de la souveraineté tribale sur les marchés du cannabis.

Impôts et souveraineté : Clarifier les malentendus

Un mythe courant est que les entreprises tribales « ne paient pas d’impôts ». En réalité, de nombreux accords État-tribu sur le cannabis exigent que les tribus appliquent des impôts équivalant au taux de l’État, garantissant que les entreprises tribales ne sous-estiment pas les opérateurs de cannabis privés.

La différence réside dans l’utilisation de l’argent : tandis que les impôts de l’État financent les programmes de l’État, les impôts tribaux restent dans la communauté, soutenant des services tels que les soins de santé, l’éducation et le logement.^[6]

Au niveau fédéral, les gouvernements tribaux sont généralement exonérés d’impôts sur le revenu. Mais les entreprises détenues par les tribus, en particulier celles qui opèrent hors réserve, peuvent toujours devoir payer des impôts fédéraux comme n’importe quelle autre entreprise. Lorsqu’il s’agit d’impôts fédéraux sur les excédents, les tribus ne sont pas automatiquement exonérées comme les États. Au lieu de cela, les tribus ne sont éligibles que si l’activité est considérée comme une « fonction gouvernementale essentielle », telle que la gestion d’une clinique ou d’une école.^[7]

Pourquoi cela compte

La participation des tribus aux jeux de hasard et au cannabis n’a rien à voir avec les failles ou les traitements de faveur. Il s’agit d’exercer une souveraineté reconnue par la loi. Tout comme les États réglementent leurs propres industries, les tribus gouvernent leurs propres terres et économies dans un cadre juridique distinct.

Les jeux de hasard et le cannabis ont fourni aux tribus des voies vers l’autosuffisance économique, la création d’emplois et le réinvestissement dans leurs communautés. Alors que les jeux de hasard fonctionnent dans une structure fédérale bien définie, les entreprises de cannabis des tribus doivent naviguer dans un mélange complexe de réglementations fédérales, étatiques et tribales. La souveraineté permet aux tribus d’innover de manières que les entreprises autorisées par les États ne peuvent pas, des salles de consommation de cannabis avant l’approbation de l’État à l’intégration verticale des opérations où les entreprises privées font face à des restrictions.

Ces industries ne sont pas des failles, mais des outils vitaux pour le développement économique des tribus après des générations de barrières juridiques et économiques. Ce sont des opportunités durement gagnées nées de la souveraineté, et non de faveurs.

Références :

^[1] Paul Mooney, Rendre le cannabis moins illégal : défis pour les tribus amérindiennes qui entrent sur le marché du cannabis, 67 S.D. L. REV. 482 (2022).

^[2] Florey, Les débuts compliqués et l’avenir prometteur du cannabis tribal, 67 S.D. L. Rev. 443, 444 (2022)

^[3] Cowan, Imposer le cannabis sur la réserve, 57 Am. Bus. L.J. 867, 873 (2020)

^[4] Ryan B. Stoa, Droit agricole du cannabis tribal, 2023 ULR 1075, 1090 (2023).

^[5] Compact de marijuana entre la tribu Suquamish et l’État de Washington (15 septembre 2015), https://lcb.wa.gov/sites/default/files/publications/Marijuana/Suquamish_MJ_Compact.pdf.

^[6] Paul Mooney, Rendre le cannabis moins illégal : défis pour les tribus amérindiennes qui entrent sur le marché du cannabis, 67 S.D. L. Rev. 482, 495–96 (2022).

^[7] Mark J. Cowan, Imposer le cannabis sur la réserve, 57 AM. BUS. L.J. 867, 902 (2020).