Warum die Legalisierung von medizinischem Cannabis keinen Zugang garantiert

Brasilien und Kolumbien haben beide legale Wege für medizinisches Cannabis eröffnet. Zugleich haben sie gezeigt, warum eine Gesetzesänderung nur der Anfang ist. Patienten benötigen ein Rezept, ein verfügbares Produkt und eine Möglichkeit, dafür zu bezahlen. Anbauer brauchen eine Genehmigung, Produktionskapazitäten und Abnehmer für ihre Ernte. Eine gesetzliche Erlaubnis verbindet diese Schritte nur dann, wenn das umgebende System funktioniert.

Eine neue Studie mit dem Titel „Selektive Legalisierung: Wie die Regulierung von medizinischem Cannabis Märkte in Brasilien und Kolumbien gestaltet“ untersucht, wie sich diese Systeme entwickelt haben.¹ Die in der International Journal of Drug Policy veröffentlichte Studie vergleicht Reformen von 2014 bis zum 1. August 2026 und zeigt, wie Länder, die den Zugang zu medizinischem Cannabis ermöglichen wollten, verschiedene Aktivitäten in unterschiedlicher Reihenfolge genehmigten.

Das praktische Potenzial ist erheblich. Wer versteht, wo die Genehmigung endet und die Beteiligung beginnt, kann politische Maßnahmen gezielter ausrichten: Es braucht Regelungen, die Patienten den Zugang zu Behandlungen erleichtern und qualifizierten Produzenten einen nachhaltigen Betrieb ermöglichen.

Wie die Regeln für medizinisches Cannabis den Markt prägen

Der Autor Paulo José dos Reis Pereira bezeichnet diesen Prozess als „selektive Legalisierung“. Regierungen erkennen bestimmte Verwendungszwecke, Produkte und Tätigkeiten an, während andere verboten bleiben oder nur eingeschränkt erlaubt sind.

Diese Unterscheidung ist wichtig, denn Cannabis ist nicht mit einer einzigen gewerblichen Tätigkeit verbunden. Der Anbau von Pflanzen, die Extraktion von Cannabinoiden, die Herstellung von Arzneimitteln, der Import von Produkten und die Abgabe verschreibungspflichtiger Mittel erfordern jeweils eigene Genehmigungen. Wird ein Teil der Wertschöpfungskette geöffnet, bedeutet das nicht automatisch, dass auch die übrigen Teile zugänglich sind.

Die Studie stützt sich auf eine Dokumentenanalyse und einen strukturierten Vergleich der beiden Länder. Sie untersucht genehmigte Tätigkeiten, Möglichkeiten zur Beteiligung, erforderliche Ressourcen und Verbindungen zu internationalen Märkten. Sie misst nicht, ob eine bestimmte Reform zu niedrigeren Preisen oder besseren Gesundheitsergebnissen geführt hat.

Die zentrale Erkenntnis ist dennoch konkret: Die Reihenfolge, in der Regierungen Tätigkeiten genehmigen, trägt dazu bei, welche Unternehmen und Zugangswege sich daraus entwickeln.

Kolumbien baute zunächst die Produktion aus und erweiterte später die Möglichkeiten für Patienten

Kolumbien schuf vergleichsweise früh Wege für Anbau, Verarbeitung und Außenhandel. Dadurch erhielten Unternehmen die Möglichkeit, Produktionsinfrastruktur aufzubauen und ausländische Abnehmer zu gewinnen. Der Zugang für Patienten im Inland richtete sich nach den pharmazeutischen und gesundheitsrechtlichen Anforderungen.

Der Studie zufolge waren rund 76 % des zwischen 2017 und Juli 2025 zur Herstellung von Cannabisderivaten angelieferten Cannabis als für den Export bestimmt deklariert. Diese Zahl beschreibt die vorgesehene Bestimmung, nicht die letztlich ins Ausland gelieferte Menge.

Ähnlich verhielt es sich mit den Verwaltungsdaten: Im Juni 2026 waren 1.342 Lizenzen als aktiv, verlängert oder erneuert eingestuft. Sie entfielen auf 877 Personen oder Organisationen, nachdem der Forscher die Inhabernamen vereinheitlicht hatte. Aus diesen Daten ging nicht hervor, wie viele Lizenzinhaber tatsächlich produzierten oder verkauften.

Für alle, die Kolumbiens Regelungen zu medizinischem Cannabis verfolgen, ist diese Unterscheidung entscheidend. Ein Land kann umfangreiche Anbaukapazitäten genehmigen und gleichzeitig noch die Wege ausbauen, über die Patienten im Inland an Produkte gelangen.

Kolumbiens Anerkennung der Cannabisblüte als fertiges Arzneimittel im Jahr 2025 erweiterte die rechtlichen Möglichkeiten. Die Studie konnte jedoch nicht bewerten, wie sich die Umsetzung auf den Zugang für Patienten oder kleinere Anbauer auswirkte.

Brasilien weitete den Zugang über Importe und Apotheken aus

Brasilien ging anders vor. Einzelimporte und in Apotheken erhältliche Produkte wurden ausgeweitet, während eine allgemeine behördliche Genehmigung für den Anbau im Inland während eines Großteils des untersuchten Zeitraums nicht verfügbar war.

Nach dem früheren Regelwerk für Apotheken konnten Unternehmen in Brasilien zugelassene Produkte herstellen, waren dafür jedoch auf importierte cannabisbasierte Ausgangsstoffe angewiesen. Patienten und Verbände bemühten sich zudem um gerichtlichen Schutz für den Anbau im Inland. Dadurch entstanden weitere Zugangswege mit unterschiedlichen Anforderungen und unterschiedlicher Rechtssicherheit.

Der Umfang der behördlichen Aktivitäten war beträchtlich. Anvisa, Brasiliens Gesundheitsbehörde, erteilte zwischen 2015 und 2025 mehr als 600.000 Importgenehmigungen, davon über 190.000 im Jahr 2025. Dabei handelte es sich nicht zwingend um unterschiedliche Patienten oder tatsächlich abgeschlossene Käufe.

Wie MyCannabis in seinem aktualisierten Leitfaden zu Brasiliens Cannabisgesetzen erläutert, fällt der Zugang zu medizinischem Cannabis unter verschiedene Regelungskategorien. Eine ausnahmsweise genehmigte persönliche Einfuhr und ein für den Verkauf in Apotheken zugelassenes Produkt sind nicht als gleichwertige Genehmigungen zu behandeln.

Auch die Verbände in Brasilien sind für das Gesamtbild der wirtschaftlichen Lage relevant. Die Studie beschreibt Organisationen, die Produktion mit Versorgungsnetzwerken, medizinischer Unterstützung und Rechtshilfe verbanden. Wer ihre Rolle allein anhand der Produktmenge bewertet, übersieht einen Teil der Leistungen, die den Zugang ermöglichen.

Was die Studie über den Zugang zu Cannabis zeigt

Der folgende Vergleich stützt sich vollständig auf die Studie und bezieht sich auf deren Untersuchungszeitraum; er bildet nicht die gesamte spätere Umsetzung ab.

Brasiliens Reformen im August verändern die Ausgangslage

Der Stichtag der Studie, der 1. August, ist wichtig. Brasiliens wichtigste Anbaubeschlüsse traten am 4. August 2026 in Kraft. Die historische Feststellung, dass es keinen allgemein geltenden, praktisch nutzbaren Anbauweg gab, sollte daher nicht als unveränderte aktuelle Lage des Landes dargestellt werden.

Die nachfolgenden Leitlinien von Anvisa zur Umsetzung des Anbaus erläutern die Anforderungen an juristische Personen, die genehmigte medizinische, pharmazeutische und Forschungstätigkeiten ausüben. Für den Anbau ist eine vorherige Sondergenehmigung erforderlich; außerdem müssen alle weiteren einschlägigen Anforderungen erfüllt werden. Der Rahmen für die medizinische Produktion umfasst Sorten mit einem THC-Gehalt von höchstens 0,3 %.

Die ebenfalls aktualisierten Leitlinien von Anvisa zu Cannabisprodukten behandeln den Herstellungs- und Importrahmen, der im Mai in Kraft trat.

Diese Änderungen schaffen Möglichkeiten für den Ausbau einer stärker entwickelten inländischen Lieferkette. Ob sie zu niedrigeren Kosten, einer zuverlässigen Versorgung oder einer breiteren Beteiligung führen, lässt sich nur anhand von Belegen aus der Praxis beurteilen, die die Studie nicht liefert.

Warum Kleinbauern mehr als eine Lizenz brauchen

Ein hypothetischer Kleinproduzent veranschaulicht die Lücke. Eine Anbaulizenz kann das erste rechtliche Hindernis aus dem Weg räumen. Das Unternehmen benötigt jedoch weiterhin Finanzierung, Prüfungen, geeignete Betriebsstätten, Vereinbarungen zur Verarbeitung und einen Abnehmer. Treffen diese Voraussetzungen zu unterschiedlichen Zeitpunkten ein, können durch die Genehmigung Kosten entstehen, bevor Einnahmen erzielt werden.

Daraus ergibt sich eine praktische politische Frage, die über die Zahl der Lizenzen hinausgeht: Sind die Unterstützungsmaßnahmen auf die Phase abgestimmt, in der die Produzenten tatsächlich nicht weiterkommen?

Gemeinsam genutzte Prüfdienste, verständlichere Antragsleitlinien und verlässliche Abnahmevereinbarungen sind mögliche Ansätze, die es zu prüfen gilt. Ihr Nutzen hinge davon ab, ob sie die Kosten senken, ohne die Produktstandards zu beeinträchtigen. Die Studie untersucht diese Maßnahmen nicht; ihre Unterscheidung zwischen Genehmigung und tatsächlicher Beteiligung erklärt jedoch, warum diese Ansätze Beachtung verdienen.

Die kolumbianische Regierung räumte in ihrer Aktualisierung vom März 2026 zur Beteiligung von Kleinbauern im Norden von Cauca Schwierigkeiten bei der Umsetzung ein. Amtliche Stellen berichteten von einem Dialog und schlugen regulatorische Anpassungen vor, die kleinere Produzenten und ihren Übergang in regulierte Märkte unterstützen sollen. Dies dokumentiert Bemühungen um die Umsetzung, ist aber kein Beleg dafür, dass die Einbeziehung bereits gelungen ist.

Den gesamten Zugangsweg für Patienten erfassen

Dieselbe Überlegung gilt für Patienten. Der ausgewiesene Preis eines Produkts ist nur ein Bestandteil des Zugangs. Auch Konsultationen, Verwaltungsverfahren, Lieferungen, Fahrtwege und Folgerezepte können Zeit und Geld kosten.

Eine sinnvolle Erweiterung der Studie wäre daher, den gesamten Weg von der Suche nach einer Behandlung bis zum Erhalt einer Folgelieferung zu erfassen. Zwei Systeme könnten Produkte zu ähnlich hohen Preisen anbieten und zugleich sehr unterschiedliche praktische Belastungen mit sich bringen.

Besondere Aufmerksamkeit verdient die Kontinuität der Versorgung. Ein Erstkauf zeigt, dass der Zugang einmal gelungen ist. Eine zuverlässige wiederholte Abgabe ist ein aussagekräftigerer Beleg dafür, dass ein Zugangsweg eine fortlaufende Versorgung ermöglichen kann. Beides belegt keine klinische Wirksamkeit; dafür sind gesonderte Nachweise erforderlich.

Die inländische Produktion könnte zu einer vielfältigeren Versorgung beitragen, doch der lokale Anbau allein kann keine Bezahlbarkeit gewährleisten. Verarbeitung, Prüfung, Vertrieb und Handelsspannen beeinflussen weiterhin den Endpreis. Auch Importe können sinnvolle Optionen bieten. Ziel der Politik sollte ein verlässlicher, qualitätsgesicherter Zugang sein, wobei anhand von Belegen zu ermitteln ist, welche Regelungen ihn ermöglichen.

Drei Entwicklungen, die bei der Reform der medizinischen Cannabisversorgung zu beobachten sind

Die Studie bietet Regulierungsbehörden, Unternehmen und Patientenorganisationen eine aussagekräftigere Bewertungsgrundlage als das bloße Zählen neuer Genehmigungen. Drei Entwicklungen werden zeigen, ob die nächste Phase erfolgreich ist:

• Ob neue Anbaugenehmigungen zu einer kontinuierlichen Produktion und abgeschlossenen Verkäufen führen – auch bei kleineren Anbauern.
• Ob Patienten zuverlässig Folgeversorgung erhalten, die Gesamtkosten tragbar bleiben und sich Verwaltungsverzögerungen verringern.
• Ob öffentliche Berichte zwischen Lizenzen, Käufen, einzelnen Patienten und tatsächlicher Produktion unterscheiden.

Brasilien und Kolumbien zeigen, dass Reformen im Bereich medizinisches Cannabis auch nach dem ersten rechtlichen Durchbruch weiter vorangetrieben werden können. Die nächsten Fortschritte lassen sich leichter erkennen, wenn Regierungen messen, was die Menschen über die von ihnen geschaffenen Systeme tatsächlich erhalten und erreichen können.

Referenzen:

¹ Pereira, P. J. dos R. (2026). Selektive Legalisierung: Wie die Regulierung von medizinischem Cannabis Märkte in Brasilien und Kolumbien konstituiert. International Journal of Drug Policy, 158, 105574. https://doi.org/10.1016/j.drugpo.2026.105574